Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties
DGBW
Aan de geme enteraden, de colleges van burgemeester en
Directie Bestuur en Financiën
wethouders en de burgemeesters
Afdeling Inrichting openbaar
bestuur
Turfmarkt 147
Den Haag
Postbus 20011
2500EA Den Haag
www.rijksoverheid, ni
Contactgegevens
Cl reu aire
xxxxxxxxxxxxxxxxxx@xxxxxxx.xx
Datum
29 april 2016
Kenmerk
2016-0000249379
Onderwerp
Wettelijke regeling inzake geheimhouding
Doelstelling
Verhelderen wettelijke regeling
Juridische grondslag
Artikelen 25, 55 en 86 Gemeentewet
Relaties met andere circulaires
Niet van toepassing
Ingangsdatum
Onmiddellijk
Geldig tot
Onbepaalde tijd
1.
Inleiding
Over de wettelijke regeling inzake geheirnhouding van informatie blijkt in de
gemeentelijke praktijk onduidelijkheid te bestaan. Zo zijn er vragen over welk
orgaan de verplichting tot geheimhouding kan opleggen, tot wie de verplichting
tot geheimhouding zich uitstrekt, tot wanneer deze geheimhoudingsplicht
voortduurt en hoe deze geheimhoudingsplicht zich verhoudt tot de Wet
openbaarheid van bestuur en het Wetboek van Strafrecht.^ Om d ie reden doe ik u
hierbij, na overleg met de VNG, deze circulaire toekomen over de wettelijke
regeling betreffende geheimhouding. In paragraaf 2 wordt de wettelijke regeling
geschetst. In paragraaf 3 wordt ingegaan op specifieke vragen die in de
bestuurlijke praktijk blijken te leven. Tot slot worden in paragraaf 4 enkele
aanbevelingen gedaan.
Tenzij anders vermeld betreffen de artikelverwijzingen verwijzingen naar artikelen
van de Gemeentewet.
^ Zie bijvoorbeeld ABRvS 14 augustus 2013, ECLI:NL;RVS:2013:705, Gst. 2014/lOOABRvS
en ABRvS 21 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2014;1809, Gst. 2014/101 en naar aanleiding van
deze uitspraken een artikel van S.A.J. Munneke in Gst. 2014/98.
Pagina 1 van 8
Datum
2.
Achtergrond en hoofdlijnen van de regeling
29 april 2016
Kenmerk
Voor hét college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) bestaat 2016-0000249379
de verplichting de raad alle inlichtingen te verschaffen die de raad voor de
uitoefening van zijn taak nodig heeft (artikel 169, tweede lid). Dezelfde
verplichting geldt voor de burgemeester ten aanzien van de taken die hij als
eenhoofdig bestuursorgaan uitvoert (artikel 180, tweede lid). Dit is de actieve
informatieplicht. Daarnaast geldt er een passieve informatieplicht, hetgeen.
inhoudt dat het college respectievelijk de burgemeester de door een of meer
leden van de raad gevraagde inlichtingen verstrekt tenzij het verstrekken ervan in
strijd is met het openbaar belang (artikel 169, derde lid en artikel 180, derde lid).
Dit heeft de raad nodig bij het uitoefenen van zijn controlerende taak.
Daarbij zullen zich in de gemeentelijke praktijk echter ook zaken voordoen
waarvan het wenselijk is dat deze achter gesloten deuren behandeld worden. Een
noodzakelijk complement daarvan is de mogelijkheid om ten aanzien van hetgeen
in beslotenheid is behandeld en ten aanzien van stukken die ten behoeve daarvan
worden overgelegd, ook geheimhouding op te kunnen leggen. Die regeling inzake
geheimhouding heeft zijn beslag gekregen in de artikelen 25, 55 en 86.^ De
mogelijkheid tot het opleggen van geheimhouding is wel begrensd:
geheimhouding kan alleen worden opgelegd op grond van een belang dat is
genoemd in artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur.
De verplichting tot geheimhouding kan door een bestuursorgaan uit eigen
beweging worden opgelegd, maar kan ook door het ene bestuursorgaan aan het
andere bestuursorgaan worden opgelegd bij het delen van de betreffende
informatie; daarop wordt hieronder nader ingegaan.
2.1
Geheimhouding opgeiegd uit eigen beweging
De raad kan in een besloten raadsvergadering geheimhouding opleggen op alle
informatie die daar behandeld wordt en ook op stukken die aan de raad worden
overgelegd. De geheimhouding wordt door allen die van deze informatie kennis
dragen in acht genomen, totdat de raad de geheimhouding weer opheft. Dit is
bepaald in artikel 25, eerste lid.
Het college kan in een besloten collegevergadering geheimhouding opleggen op
alle informatie die daar behandeld wordt en op stukken die aan het college
worden overgelegd. De geheimhouding wordt door allen die van deze in formatie
kennis dragen in acht genomen, totdat het college de geheimhouding weer
opheft. Dit is bepaald in artikel 55, eerste lid.
Een commissie kan in een besloten commissievergadering geheimhouding
opleggen op alle informatie die daar behandeld wordt en op stukken die aan de
commissie worden overgelegd. De geheimhouding wordt door allen die van deze
informatie kennis dragen in acht genomen, totdat de commissie de
geheimhouding weer opheft. Dit is bepaald in artikel 86, eerste lid. De commissies
waar artikel 86 op doelt zijn raadscommissies (artikel 82), bestuurscommissies
(artikel 83) en andere commissies (artikel 84).^ In het geval de commissie een
^ Kamerstukken II, 1985/86, 19 403, nr. 3, p. 83, p. 96 en p. 110.
^ Kamerstukken II, 2000/01, 27 751, nr. 7, p. 4 en p. 8. Opgemerkt zij voorts dat een
vertrouwenscommissie een geheei eigen regeling inzake geheimhouding kent; deze vloeit
rechtstreeks voort uit artikel 61c en de daarbij opgelegde verplichting tot geheimhouding
kan niet worden opgeheven.
Pagina 2 van 8
raadscommissie of een bestuurscommissie betreft, is het voigende nog van ^Hprii 2016
beiang: Wanneer de raad een raadscommissie instelt, dient daarbij geregeid te kenmerk
worden op welke wijze de ieden van de raad inzage hebben in stukken waaraan 2016-0000249379
door de raadscommissie uit eigen beweging geheimhouding is opgeiegd (artikei
82, eerste lid). Heeft de raad, het college of de burgemeester een
bestuurscommissie ingesteld, dan dient daarbij geregeid te worden op welke wijze
hij inzage heeft ih stukken waaraan door de bestuurscommissie uit eigen
beweging geheimhouding is opgelegd (artikel 83, eerste lid). NB: De v erplichting
tot het regelen van inzage op grond van artikei 82, eerste lid en artikei 83, eerste
lid, ziet niet op de vraag of inzage wordt verleend, maar op de vraag hoe dit
praktisch vorm krijgt, inzage kan slechts worden geweigerd voor zover de inzage
in strijd is met het Openbaar belang.
2.2
Geheimhouding opgeiegd door een ander bestuursorgaan
Hiervoor is geschetst dat het orgaan dat de verplichting tot geheimhouding
oplegt, ais enige bevoegd is deze verplichting weer op t e heffen. Dat orgaan heeft
dus de zeggenschap over de geheimhouding. Dit uitgangspunt geldt in beginsel
ook in het geval informatie met de verplichting tot geheimhouding door het ene
bestuursorgaan met het andere bestuursorgaan wordt gedeeld. Echter, wordt de
informatie met de raad gedeeld, dan is niet langer het orgaan dat de ve rplichting
tot geheimhouding oplegde, bevoegd te bepalen tot wanneer deze voortduurt,
maar de raad, hetgeen voortvloeit uit de positie van de raad ais hoogste
bestuursorgaan van de gemeente.'' Daarbij geldt in het geval het om stukken gaat
die aan de raad worden overgelegd, de eis dat de raad een besluit tot
bekrachtiging van de geheimhouding moet nemen wil de geheimhouding
voortduren.
Hieronder wordt per orgaan waaraan geheimhouding kan worden opgelegd, nader
ingegaan op de geldende regels ten aanzien van het overleggen van stukken. De
voigende organen kunnen geheimhouding ten aanzien van stukken opleggen aan
elkaar:
• Aan de raad kan geheimhouding ten aanzien van stukken worden opgeiegd
door het college, de burgemeester of een commissie. De geheim houding duurt
voort totdat de raad - na b ekrachtiging - de g eheimhouding opheft. Dit komt
tot uitdrukking in artikei 25, tweede en derde lid en volgt ook uit het derde lid
van de artikelen 55 en 86.
• Aan het coiiege kan geheimhouding ten aanzien van stukken worden opgeiegd
door de burgemeester of een commissie. De geheimhouding duurt voort totdat
de burgemeester resp. de commissie de geheimhouding opheft. Dit komt tot
uitdrukking in artikei 55, tweede lid.
• Aan een commissie kan geheimhouding ten aanzien van stukken worden
opgelegd door het college, de burgemeester en de voorzitter van de
commissie. De geheimhouding duurt voort totdat het college, de burgemeester
resp. de voorzitter van de commissie de geheimhouding opheft. Dit komt tot
uitdrukking in artikel 86, tweede lid.
Kamerstukken II, 1985/86, 19 403, nr. 3, p. 83.
Pagina 3 van 8
Datum
Het opleggen van geheimhouding door het ene orgaan aan het andere orgaan kan 29 april 2016
echter ook vanuit het 'zendende' bestuursorgaan bezien worden, waarbij uiteraard
Kenmerk
ook de bovengeschetste regels inzake bekrachtiging en opheffing geiden:
2016-0000249379
• Door het college kan geheimhouding worden opgeiegd aan de raad en een
commissie.
• Door de burgemeester kan geheimhouding worden opgeiegd aan de raad, het
college en een c ommissie.
• Door een commissie kan geheimhouding worden opgeiegd aan de raad, en aan
het college.
• Door de voorzitter van een commissie kan geheimhouding worden opgelegd
aan een commissie.
In een schema ziet dit er als v olgt uit:
Overleggen
van
stukken aan
een
ander orgaan met
...de raad
...het college
...een commissie
verplichting
tot
geheimhouding
Door het college, aan Door het college, aan Het college, aan een
de raad: op grond van zichzelf: op grond van commissie: op grond
Door het college aan... artikel 25, tweede lid.
artikel 55, eerste lid.
van artikel 86, tweede
lid.
Door een commissie, Door een commissie, Door een commissie,
Door een commissie
aan de raad: op grond aan het college: op aan zichzelf: op grond
aan...
van artikel 25, tweede grond van artikel 55, van artikel 86, eerste
lid.
tweede lid.
lid.
Door de burgemeester, Door de burgemeester, Door de burgemeester,
Door de burgemeester
aan de raad: op grond
aan het college: op
aan een commissie: op
aan...
van artikel 25, tweede
grond van artikel 55,
grond van artikel 86,
lid.
tweede lid.
tweede iid.
Bovenstaand schema heeft betrekking op het overieggen van stukken. Wat
schrijft de Gemeentewet voor met betrekking tot informatie die mondeling in een
besloten vergadering wordt gedeeid? Ook in die situaties heeft de raad de
zeggenschap op het voortduren van de verplichting tot geheimhouding in het
gevai het coilege of een commissie deze informatie met de raad deeit (artikel 55,
derde lid, respectieveiijk artikei 86, derde iid). Er geidt hier geen
bekrachtigingseis; bekrachtiging is immers alleen vereist ten aanzien van stukken
(zie artikel 25, derde lid).
Pagina 4 van 8
Datum
3.
Specifieke vragen in de praktijk
29 april 2016
Kenmerk
In paragraaf 2 is het wettelijk kader geschetst. Er zijn in de praktijk echter de
2016-0000249379
nodige specifieke vragen over de regeling inzake geheimhouding. Het betreft met
name vragen naar de grondslag van geheimhouding wanneer stukken aan de raad
worden overgelegd (par. 3.1), de bekrachtiging door de raad (par. 3.2), de
verhouding tot de Wet openbaarheid van bestuur (par. 3.3) en het aan leden van
de raad overleggen van stukken (par. 3.4).
3.1
Grondslag van de geheimhouding wanneer stukken aan de raad
worden overgelegd
In de praktijk blijkt de vraag te leven wat de grondslag van de geheimhouding is
op het moment dat een bestuursorgaan geheimhouding aan de raad heeft
opgelegd. De grondslag biedt artikel 25, tweede lid: artikel 25, derde lid, spreekt
bij het aan de raad onder geheimhouding overleggen van stukken over op grond
van artikel 25, tweede lid opgelegde geheimhouding. Dit wordt ook duidelijk in
jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.^ Wel
zijn er in dit kader twee Youtes' denkbaar. De eerste route is dat er sprake is van
een stuk waaraan tijdens een besloten collegevergadering of een besloten
commissievergadering geheimhouding is opgelegd en het college of de commissie
deze stukken onder geheimhouding met de raad wil delen. In dat geval is eerst
geheimhouding opgelegd op grond van artikel 55, eerste lid, voor zover het het
college betreft en op grond van artikel 86, eerste lid, voor zover het een
commissie betreft. Vervolgens wordt aan de raad geheimhouding opgelegd op
grond van artikel 25, tweede lid. De tweede denkbare route is dat door het
college, de burgemeester® of een commissie geheimhouding wordt opgelegd op
het moment dat zij het betreffende stuk aan de raad overleggen.
In beide gevallen is er dus sprake van het opleggen van geheimhouding op grond
van artikel 25, tweede lid, omdat er sprake is van het aan de raad overleggen van
stukken. Ook geldt in beide gevallen vanaf dat moment de verplichting tot
geheimhouding totdat de raad deze verplichting opheft; dat is in paragraaf 2.2
reeds aan de orde gekomen, evenals de eis van bekrachtiging.
3.2
Bekrachtiging door de raad
Artikel 25, derde Nd, bepaalt dat indien stukken aan de raad worden overgelegd,
de raad deze in de eerstvolgende vergadering, waarin blijkens de presentielijst
ten minste de helft van de zitting hebbende leden aanwezig is, de opgelegde
geheimhouding door middel van een expliciet besluit dient te bekrachtigen. Doet
de raad dit niet (omdat hij geen geheimhouding wenst) of vergeet de raad dit te
doen, dan is de geheimhouding vanaf dat rnoment opgeheven.
Daarbij rijst de vraag of het per abuis niet bekrachtigen door de raad te repareren
is. Volgens vaste jurisprudentie brengt artikel 25, derde lid, mee dat de opgelegde
geheimhouding van rechtswege vervalt als deze niet in de eerst volgende
^ Zie de reeds eerder aangehaalde uitsp raak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de
Raad van State van 14 augustus 2013; "Reeds omdat het gaat om aan de raad over te
leggen stukken Is artikel 55 van de Gemeentewet Immers niet van toepassing."
® Voor de burgemeester Is dit overigens de enig denkbare route, hij doet dit dan Immers als
eenhoofdig orgaan en heeft als zodanig geen f ormele besloten vergaderingen In de zin van
de Gemeentewet zoals de raa d, het college en een commissie d at wel kunnen hebben.
Pagina 5 van 8
Datum
raadsvergadering is bekrachtigd en niet door een later besluit kan worden 29 april 2016
gerepareerd. Het is dus buitengewoon belangrijk dat alle betrokkenen (de raad,
Kenmerk
de griffier en de burgemeester als v oorzitter) er op toezien dat de bekrachtiging 2016-0000249379
op het juiste moment plaatsvindt.
Indien desondanks bekrachtiging - om welke reden dan ook - niet plaatsvindt,
terwijl de raad dit feitelijk wel had beoogd, kan de raad overwegen gebruik te
maken van de bevoegdheid van artikel 25, eerste lid, tot het opleggen van
geheimhouding, mits aan alle vereisten van deze bepaling wordt voldaan. Een op
basis van artikel 25, eerste lid, opgelegde verplichting tot geheimhouding geldt
voorts uiteraard vanaf het moment dat het raadsbesluit is genomen, en niet met
terugwerkende kracht.
3,3
De verhouding met de Wet openbaarheid van bestuur
Een andere vr aag die in de praktijk leeft, is hoe de geheimhoudingsregeling in de
Gemeentewet zich verhoudt tot de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de
Wob). Die wet kent twee vormen van openbaarmaking: passief, wat wil zeggen
dat er door een derde een ve rzoek tot openbaarmaking van bepaalde informatie
wordt gedaan, en actief, wat wil zeggen dat het bestuursorgaan zelf de
betreffende
informatie
openbaar
maakt.
Op
de
vraag
hoe
de
geheimhoudingsregeling in de Gemeentewet zich verhoudt tot die beide vormen
van openbaarmaking, wordt hieronder ingegaan.
Het kan in de gemeentelijke praktijk voorkomen dat er een verzoek tot
openbaarmaking van informatie wordt gedaan terwijl op die informatie op grond
van de Gemeentewet de verplichting tot geheimhouding rust. Op grond van vaste
jurisprudentie dient het bestuursorgaan dat het verzoek heeft ontvangen en op
basis van de Wob bevoegd is op het verzoek te beslissen, het verzoek af te wijzen
vanwege deze verplichting tot geheimhouding. Voor zover het bestuursorgaan het
Wob-verzoek opvat als een verzoek tot het opheffen van die geheimhouding,
dient de gemeentewettelijke weg bewandeld te worden om die geheimhouding op
te heffen, zoals onderscheiden in paragraaf 2.1 (geheimhouding opgelegd uit
eigen beweging) en paragraaf 2.2 (geheimhouding opgelegd door een ander
bestuursorgaan) van deze circulaire. Daarna is het aan het orgaan aan wie het
Wob-verzoek is gericht om een besluit op het verzoek te nemen.
Ook kan het in de gemeentelijke praktijk voorkomen dat de raad van het college,
een commissie of de burgemeester stukken onder de verplichting tot
geheimhouding overgelegd krijgt, maar de betreffende stukken in de
openbaarheid wil behandelen. De vraag is dan aan de orde op welk moment en op
welke wijze daartoe kan worden gekomen.
Een denkbare situatie is dat de raad de verplichting tot geheimhouding reeds bij
het overgelegd krijgen van de s tukken niet bekrachtigt, waarmee de v erplichting
tot geheimhouding vervalt (artikel 25, derde lid). Een andere denkbare situatie is
dat de raad na de verplichting tot geheimhouding bekrachtigd te hebben, deze op
een later moment opheft (artikel 25, vierde lid).
In beide gevallen is de verplichting tot geheimhouding komen te vervallen, maar
daarmee is de informatie echter nog niet voor een ieder openbaar in de zin van de
Wob. Er di ent te worden nagegaan of er op grond van artikel 10 of 11 van de Wob
redenen zijn om bepaalde delen van de informatie niet voor een breed publiek
toegankelijk te maken. Zo d ient rekening gehouden te worden met belangen van
Pagina 6 van 8
derden (bijvoorbeeld bedrijfsmatige gegevens), die geschaad kunnen worden door
Datum
29 april 2016
het bij een breed publiek bekend maken van de betreffende informatie, maar ook
Kenmerk
persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren die bedoeld zijn voor intern 2016-0000249379
beraad. Niet altijd hoeft alles wat in de betreffende stukken staat vermeld, voor
een bre ed publiek toegankelijk te zijn om toch de gewenste politieke bespreking
over het desbetreffende onderwerp te kunnen hebben. Raad en college zullen in
een dergelijke situatie onderling in overleg moeten treden hoe deze si tuatie moet
worden opgelost.
3.4
Stukken die aan leden van de raad worden overgelegd
Ging het in de vragen hierboven over de situatie dat het college, een commissie
of de b urgemeester geheimhouding aan de raad oplegt, op g rond van artikel 25,
tweede lid, is het ook mogelijk om stukken niet aan de raad als orgaan maar aan
leden van de raad te overleggen. Dat is nader uitgewerkt in artikel 25, vierde lid.
Welke regels gelden dan? Allere erst: er geldt in dit geval geen bekrachtlgingseis.
Die geldt immers alleen als stukken aan de raad als geheel (dus als orgaan)
worden overgelegd. Met betrekking tot de duur van de geheimhouding geldt ook
hier de regel dat het orgaan dat de verplichting tot geheimhouding oplegde, als
enige bevoegd is de geheimhouding op t e heffen. Tenzij diezelfde informatie aan
de raad als geheel wordt overgelegd, zoals hierboven eerder aan de orde is
gekomen.
Over het aan leden van de raad overleggen van stukken moet nog het volgende
worden opgemerkt: in beginsel geldt dat (alle) raadsleden een gelijke
informatiepositie behoren te hebben. De mogelijkheid om geheimhouding aan
individuele raadsleden op te leggen, kan niet zo verstaan worden dat alle
raadsleden individueel worden geïnformeerd, waardoor het vereiste van
bekrachtiging ontweken wordt. Alle leden van de raad individueel informeren
betekent - de facto - dat de stukken aan de raad als geheel (dus als orgaan)
worden verstrekt. Dan dient de geheimhouding dus bekrachtigd te worden.
De mogelijkheid om leden van de raad informatie te verschaffen moet gelezen
worden als: enkele leden van de raad, en is slechts een uitzondering op de
hoofdregel dat (alle) raadsleden een gelijke informatiepositie behoren te hebben.
Pagina 7 van 8
Datum
4.
Aanbevelingen voor de bestuurlijke praktijk
29 april 2016
Kenmerk
Naast een re latie tot de Wet openbaarheid van bestuur is er ook nog een relatie 2016-0000249379
tot het Wetboek van Strafrecht. Dat is relevant in het kader van de terminologie
die in de bestuurlijke praktijk gebezigd wordt. Hieronder treft u ter zake een
aanbeveling aan voor de bestuurlijke praktijk, evenals een aanbeveling over het
voortduren van de geheimhouding.
4.1 Gehanteerde terminologie in bestuurlijke praktijk
In de bestuurlijke praktijk wordt soms het begrip Vertrouwelijk' gebruikt. De
Gemeentewet bezigt deze term echter niet in de in deze circulaire toegelichte
artikelen. De Wob ter zake ev enmin. Het Wetboek van Strafrecht stelt schending
van geheimhouding strafbaar (artikel 272); de term vertrouwelijk wordt in dat
artikel niet gebezigd. Het is voor zowel de verzender als de ontvanger van belang
dat zoveel mogelijk duidelijkheid wordt gegeven over mogelijke strafrechtelijke
consequenties. De memorie van toelichting bij de Gemeentewet benadrukt dit
ook: "Het voorschrift dat van de oplegging van de geheimhoudingsplicht melding
moet worden gemaakt, is opgenomen omdat het van belang is dat het karakter
van het stuk van meet af aan duidelijk is." Omdat het niet op voorhand duidelijk
is of het delen van informatie die als Vertrouwelijk' is aangemerkt, in dat geval
ook strafrechtelijk consequenties kan hebben, is het voor. de onderhavige
bestuurlijke praktijk aangewezen de term Vertrouwelijk' niet te gebruiken maar
slechts de term 'geheim'.
4.2
Voortduren van geheimhouding
De geheimhouding rust op de s tukken zolang zij niet wordt opgeheven. Het is niet
altijd nodig dat de geheimhouding blijft voortduren. Dit kan gebeuren doordat
stukken minder prioriteit krijgen na ver loop van tijd. Het is daarom raadzaam dat
het bestuursorgaan dat de geheimhouding oplegt een lijst bijhoudt met stukken
die (nog) geheim zijn. In een besloten vergadering kan dan periodiek getoetst
worden of geheimhouding nog steeds noodzakelijk is. Het is aan gemeenten zelf
om hier een voor de lokale situatie passende werkwijze voor te vinden.
De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
Pagina 8 van 8